什么是咨询类问题信息公开（以信息公开形式进行咨询）
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吴少博律师，什么是政府信息公开？
在法律上，政府信息公开是指国家行政机关在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度
一般来说，政府信息公开主要包括两个方面的内容，一是政务公开，二是信息公开。政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开；而信息公开则指政府应当公开其所掌握的其他与行政相对人利益紧密相关的信息，这些信息既可能与行政事务有关，也可能只是政府部门保存的其他行政相对人的信息。
2008年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施之前，公民要想获取行政机关内部的信息，难度堪比登天。而由于政府可以不必将自己的所作所为公之于众，其对自己的要求也就没那么严格。行政不规范、不合法之处比比皆是。《条例》的颁布实施，是中国法治史上的一个里程碑，对于保障公民对行政权力的知情权和监督权具有划时代的意义。
《条例》在一定程度上改善了政府与行政相对人之间信息不对称的状况。在政府与公民交锋相对比较激烈的征地拆迁领域，政府信息公开更是被拆迁人握有的一项重要武器。拆迁律师都有深刻体会，在征地拆迁案件中，政府信息公开工作十分繁复，几乎占到业务量的三分之一。很多时候，政府信息公开属于前置性的工作，拆迁律师会根据信息公开申请的结果来安排之后的工作。
拆迁律师之所以如此亲睐政府信息公开，是因为其对于抓住政府的软肋大有用处。一般我们会遵照这样的逻辑申请信息公开。首先，收集能证明征收拆迁项目违法的信息。征收拆迁的开启总是缘于某个建设项目的启动（诸如因G20等国际会议而实行拆迁的除外）。那么，我们可以从该建设项目的合法性问题着手申请信息公开。例如，我们可以申请该项目的规划许可证、选址意见书等文件信息。若建设项目缺乏必要的审批文件，那么该项目就是不合法的。若我们能证明建设项目不合法，拆迁方在谈判中就会处于非常被动的地位；如果，政府履行了合法完整的审批程序，我们就应该开展第二步计划，即证明政府的征拆补偿不合标准。对于某个具体的征拆项目，政府都会出台补偿公告或通知。通过信息公开申请方式获取这一补偿依据后，对照国家法律和地方法规，看看是否有不合规定之处。如果有，就是拆迁律师进行攻击的突破口。
以上论述似乎轻松愉快，然而事实却远非如此。法律规定，政府收到信息公开申请后15个工作日内必须作出回复，但是政府回复的内容却不总是会顺拆迁律师的意，让他们好办。除了对于那些符合法律规定的申请，按照法定程序回复相关政府信息之外，一般来说，对于行政相对人的信息公开申请，政府还会根据实际情况作出如下回复：该信息不存在。即政府方面并没有申请人所需要的信息；该申请属于咨询，不予回复。并不是所有的信息公开申请都符合法律要求，有些申请在本质上属于咨询，政府可以给予回答，也可以置之不理，因为政府信息公开部门并没有回答咨询的职责；该信息公开申请不属于本部门的公开职责范围，建议向某某政府部门重新申请，并且一般会附上该部门的通信地址和联系方式。因为相对行政系统内部来说，有时候行政相对人对政府行政权力的具体划分并不是完全了解，政府对这部分申请，不应当一概不理，而应该帮助公民指明一个方向；最后，还有一种情况，即政府拒绝公开相关政府信息。也就是说，该政府信息存在，公民的申请也完全符合法律的形式规定，但结局却是公民无法获取其所申请的政府信息。即便如此，其可能也是符合法律规定的。
《条例》第七条第二款规定：“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。”第十四条第三款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”也就是说，若是出现上述情况，政府是可以不公开政府信息的。那么问题来了，上述所列的种种情况，都易于证明，唯独这两个条款，有时需要政府加以判断选择。另一方面，其也容易为政府所滥用。政府可能会借助此条款，将其“不愿”公开的信息定性于“不能”公开。此时公民应该如何应对呢？
首先应当明确，对于政府的《信息公开申请回复书》，若不满其回答，是可以申请行政复议的；对复议结果还不服，可以提起行政诉讼。对于政府信息是否涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私，或者是否需要经过有关国家机关予以批准，法院会进行实质上的审查，以确定政府的理由是否成立。此外，法律对政府基于上述理由不予告知的权力也进行了限制。同样是在第十四条第三款，“但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”这也是法院在审查政府不予告知行为合法性时所需要考虑的因素。
什么是信息公开
以下内容不知是否有参考价值：
4月24日，新华社授权发布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。根据规定，《条例》将于2008年5月1日起施行。从此，中国的政务信息公开步入“有法可依”时代。
在推进中国民主法治建设的过程中，如何评价《条例》的出台？《条例》为改变政府和公众的社会生活提供了哪些可能？如何防止行政机关规避《条例》的规定，不公开本应公开的信息？如何修订《保密法》，协调其与《条例》的立法精神？《条例》有没有可能在不远的将来上升为国家立法？
姜明安北京大学法学院教授，公法研究中心主任，中国法学会行政法学研究会副会长
汪玉凯国家行政学院教授，国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程专家组成员
莫于川中国人民大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学研究会常务理事，参与信息公开立法
《条例》为维护知情权提供法律依据
背景：2006年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，《政府信息公开条例》正在积极起草中。然而此后数月，一直没有下文，引起舆论的极大关注。现在，该《条例》正式出台，中国政务信息公开从此进入“有法可依”时代。
新京报：《条例》为改变政府和公众的社会生活提供了哪些可能？
汪玉凯：一是政务公开有了法律依据。政务公开以前靠行政权力推动，缺乏法律基础，一些应该公开的政务信息没有公开；法律的明确规定，会约束政府行为，一些公共权力行使的非理性会受到一定抑制。其实，一些地方存在公权力被滥用，很大程度就是政府和公众信息不对称状态造成的；信息不对称状态被打破后，公众知情权得到尊重，就可以自由表达，从而制约政府权力行使的非理性。
二是为公众知情权提供法律保障。该公开的信息没有公开，公众可以追究有关部门责任。过去公众完全处在被动接受的地位，如果政府不公开有关信息，公众也无能为力。《条例》为保障公众的知情权、参与权甚至互动权提供了法律依据。
再次，贯彻实施《条例》，为构建阳光政府提供了重要基础。有了这个基础以后，政府不断公布信息，公众知情权、参与权和互动权不断得到保障，有助于改变过去暗箱操作、自由裁量权行使过大导致的腐败现象。
当然，《条例》实施过程还会面临很多困难和阻碍。比如“权力部门化、部门利益化、利益法制化”：政府将掌握的信息作为获取资源的手段，千方百计维护旧体制的惯性。所以伴随《条例》实施，会有一个各方博弈的过程。
防止例外范围随意扩大化
背景：《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”
新京报：有人担心第八条会成为一个不公开的理由，威胁公民知情权的实现。如何看待这种担心？
汪玉凯：这可能是《条例》实施过程中比较关键的一个问题。任何一个现代国家都有国家安全、国家主权、信息安全、公共秩序的问题，不公开的例外就是指这一块。我们担心的是“例外”范围的不当扩大化，所以应该制定配套的具体制度办法，将《条例》规定的内容细化。在信息不公开方面，哪些信息不公开？特别不公开的信息应该分类别细化，使政府各个机构有可操作的依据。这样也能经得起公众检验，保证国家信息安全和主权，防止例外范围扩大化，消除人们的担心。
姜明安：对这些规定的解释必须与《条例》的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公开是原则，保密是例外”的现代行政的要求，所谓“例外”，即必须有法律、法规的明确、具体规定，发生争议，最终由司法判断。
《保密法》和《档案法》应尽快修改
背景：《条例》第14条规定：行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)以及其什么是咨询类问题信息公开他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
新京报：有人认为，这是“明确规定了信息公开前的保密审查机制条款”，是“信息公开与保密条款的抵牾”。对此什么是咨询类问题信息公开你怎么看？
莫于川：要看到，《保密法》规定的保密制度，是分级分类确定密级并自觉遵守为主，只有一些特殊情况需要审查，但许多情况似乎可以理解为是保密工作部门来协助做好保密工作。这次正式公布的《条例》第14条的规定，实际上是与《保密法》一致的：首先要求行政机关自己进行审查，只是在遇到疑难问题，自己不能确定是否可以公开时，依法报给包括保密工作部门在内的有关部门确定，这种情况也可理解为是一种行政协助机制，协助该行政机关做好公开工作，不必将其理解为一种保密审查机制。
新京报：修改《保密法》的基本思路应该怎样？如何与《条例》的立法精神相协调？
莫于川：在坚持若干底线的基础上更加民主、更加开放。这里的底线基础是保守国家秘密和安全、商业秘密和安全、私人权益和安全。谁违背这个原则都是不行的，都会失去平衡、造成损害，增大社会成本、影响社会和谐。至于是通过新的立法来补充，还是修改现有法律，这都是有可能的。面对法律文件的立、改、废，仍然需要强调下位法服从上位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的基本法理。
姜明安：公民知情权的有效实现取决于修改《保密法》、《档案法》和其什么是咨询类问题信息公开他相关法律、法规，以及制定相关的配套法规和规章。《条例》属于行政法规范畴，其位阶低于《保密法》和《档案法》。《保密法》和《档案法》都是上世纪制定的，有些规定与政务信息公开原则有冲突。如果我们不对这种立法精神和体现这种立法精神的相关规定进行修改、修正，《条例》的实施就可能遇到难以克服的障碍。此外，为保证《条例》在各个部门、各个领域的全面实施，还必须抓紧制定相关的配套法规和规章，如前不久颁布的《环境信息公开办法(试行)》。
行政诉讼是《条例》有效贯彻的关键
背景：早在《行政许可法》实施之后不久，就有学者撰文直指法律实施中有法不依的现象，担心良好的法律被成功规避，立法者的智慧总是赶不上执法者。同样的疑问也存在于《条例》的贯彻实施。
新京报：怎样避免贯彻实施《条例》出现有法不依的问题？
姜明安：《条例》对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、发布的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。
另外，公民知情权的有效实现取决于对违反《条例》行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开。那么，必须要有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。在所有这些措施中，行政诉讼应该是最重要、最有效的措施：行政相对人依法申请获得某种信息，行政机关违法拒绝的，可诉诸司法审查；法院经审查，如认为相应信息属于依法应公开的范围，可判决行政机关限期提供，如行政机关拖延提供造成相对人损失的，法院还可判决行政机关赔偿。只有做到了这些，才能避免“有法不依”。
审判、检察信息公开也应受法律调整
背景：十届全国人大常委会立法规划中，《政务信息公开法》是作为由国务院起草或提请审议的二类立法项目被写入规划的。而今年是十届全国人大常委会任期的最后一年，根据全国人大常委会2007年立法计划，《政务信息公开法》并没有被列入。
新京报：《政务信息公开法》没有如期列入全国人大常委会2007年立法计划，有哪些原因？
莫于川：政务信息立法的思路主要有两种：有人主张先在行政机关内部搞《条例》，待实施一段时间，总结经验教训之后再制定法律。也有人认为，经过一些地方的试验，信息公开立法的某些问题已很清楚，所以主张制定一部政务信息公开法就可以。实践证明，后一种思路还是有相当难度。
《条例》虽然只是行政机关对自己的约束，把各地进行的探索统一规范，但即便这样的做法，难度也是很大的，光是协调一些部门的看法都很困难。还要看到，该法在立法规划中列为第二类计划，也即着手进行一些研究起草工作，如果条件成熟就安排审议的法律草案，未能在规划期内制定出来是很普遍、很正常的事情。
新京报：《条例》上升为法律还需要哪些条件？
莫于川：上升为法律是一个必然的过程。由全国人大这样的最高权力机关制定法律，比政府自己给自己做出规定当然好得多；但这需要经验教训的积累过程。从《条例》出台到法律出台，正好有一个时间周期。这个周期内可以形成三步三台阶：一是一些地方的积极探索，如上海、广州等地方的政府信息公开立法与实施过程，积累了宝贵的经验教训，同时为《条例》出台创造了条件；二是在此基础上制定出行政法规，也就是刚公布的《条例》；三是在《条例》实施过程中积累经验，为最高国家权力机关制定出有关法律创造更好的条件。这样一种前进步子可能更稳当，也是大家更能接受的行政模式、行政行为方式的改变路径，阻力也会少一些。
十一届人大立法规划正在起草过程当中，我估计《政务信息公开法》还是会写进去的。因为经过五年左右的探索，将《条例》上升到法律应该说会比较成熟；待到法律出台，不仅行政机关，包括审判机关、检察机关在内的其他国家机关，政务信息公开行为都应受到法律调整。
咨询类申请政府信息公开被驳回怎么应对反驳
政府信息公开会使公民切身利益得到维护。绝大多数地方对政府信息公开什么是咨询类问题信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高，信息公开什么是咨询类问题信息公开的随意性大，缺乏连续性，走形式问题较严重。信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导，想公开什么就公开什么，想啥时公开就啥时公开，行政部门执掌信息公开什么是咨询类问题信息公开的主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。现在公开的攻务信息大多仅限于办事制度，或众所周知的价值小适用性不强的信息。而对一些深度信息，如决策程序、决策依据的数据与资源、官员的选任等方面的信息或公众关心的信息公开很少，且信息沟通的渠道不畅，公众对于自己想获取的信息往往不知向哪个单位申请索取，即使知道该单位，但对于自己需要的关系公民个人切身利益的档案信息，公民无权查阅。比如媒体曾有过报道什么是咨询类问题信息公开：张某被迫打，于是拨打110报警求助，但20多分钟后民警才到现场，打人者已逃走，据查派出所离事发现场步行只需3—5分钟。事后张某以公安局拖延履行法定职责为由向法院提起行政诉讼，但张某无法向法院证明其向110报警的时间，诉讼被驳回。现在110接警记录如需作为证据，只有法院、检察院、公安局办案单位具体承办人，持单位介绍信，才能到指挥中心查阅，律师不行。110报警中心认为报警记录是国家机密，把国家机密扩大化，有规避自己责任之嫌。像这种信息，政府应给公民救济之道，不然公民的切身利益就难以得到维护。
